特定公共卫生风险或国际关注的突发公共卫生事件的合理应对

问：什么是《国际卫生条例》？ 

　　《国际卫生条例（2005）》（以下简称《条例》）是一部全球公共卫生领域的纲领性国际法律文件，由世界卫生组织（World Health Organization,以下简称WHO）于2005年修订并通过的。《条例》对包括WHO所有成员国在内的196个缔约国具有法律约束力。自2007年6月15日起，各缔约国在应对跨国公共卫生风险和国际关注的突发公共卫生事件（以下简称PHEIC）时，采取的额外的卫生措施应该符合条例的规定。

问：额外的卫生措施指的是什么？

　　为了应对特定公共卫生危害或PHEIC，各个国家有权采取一些额外卫生措施，这些措施不包含在WHO推荐或建议的卫生措施内。各缔约国可以根据本国的实际情况，（1）采取一些比WHO建议的更严格的卫生措施，（2）执行《条例》中原本定为“额外卫生措施”的条款，（3）执行《条例》中一些原本属于禁止性措施的条款。（（2）（3）中涉及的条款后述）。

问：采取怎样的额外卫生措施是由国家自己决定的吗？

　　各国执行这些额外的卫生措施是有一定前提条件限制的，我们依据《条例》第43条及其相关条款的规定梳理出以下四条在执行额外卫生措施中必须遵守的要求。

　　1.保障人权。各国实施额外卫生措施必须“充分尊重人的尊严、人权和基本自由”[1]，这一点尤为重要。在执行额外的卫生措施时，如果会对个人的权利和自由造成一定程度的限制和减损，必须符合必要性、合法性和相称性的原则[2]。

　　2.“科学原则”、“科学证据”和“WHO的建议”。各国实施的额外卫生措施，必须根据（1）科学原则（2）现有的对于公众健康危险的科学证据，或者此类证据不足时拥有的现有信息（包括来自WHO和其他国际组织、政府间机构的信息）（3）WHO所有的特定指导或建议来进行决策[1]。 

　　3.适度原则。在实施额外卫生措施时，各国要遵循适度原则，考虑是否会对国际交通造成明显干扰，是否会对人造成伤害，是否有其他更合理适用的替代措施。（根据《条例》规定，明显干扰一般是指拒绝国际旅行者、行李、货物、集装箱、交通工具、物品等入境或出境或延误入境或出境24 小时以上）

　　4. 及时通报。如果一些缔约国采取的额外卫生措施会对国际贸易交通造成明显的干扰，当事国须在48小时内由国家归口单位向WHO通报此措施及其卫生依据，WHO和其他缔约国对此拥有知情权。

问：为什么说本次疫情中一些国家对中国实施的旅行限制违反了《条例》？

　　在本次COVID-19（SARS-CoV-2）疫情中，当地时间1月30日晚，WHO宣布，将新型冠状病毒疫情列为国际关注的PHEIC。自此，多个国家宣布对中国实施旅游限制，旅行限制不属于《条例》的卫生措施或建议，但在必要情况下，可作为“额外的卫生措施”。那么它是否符合《条例》中对执行额外卫生措施提出的要求呢？答案是否定的。

　　首先，在任何情况下，公共卫生或外交决策都不应基于种族主义或仇外心理，然而目前许多国家实施的旅行限制正是在此基础上针对中国人和亚裔人群[3]。第二，结合上述要求中的第二点，在COVID-19（SARS-CoV-2）疫情期间，并没有“科学证据”证明需要实施诸多旅行限制，这些旅行限制不仅受到公共卫生研究人员的质疑[4-6]；并且谭德塞作为WHO的总干事也明确表示了反对 [7,8]。第三，实施旅行限制在一定程度上对国际交通造成了干扰，并且在目前疫情的防控中，各国仍有许多其它更有效的备选措施，比如WHO发布的COVID-19技术指南中风险沟通、监测、患者管理、出入境口岸筛查等措施。最后，在COVID-19（SARS-CoV-2）疫情期间，数十个国家实施了旅行限制，而其中三分之二以上的国家没有及时向WHO上报。

问：为什么法学家们呼吁各国撤销已经实施的旅游限制？

　　首先，这些国家违反了《条例》第四十三条的规定，采取的旅行限制是非法的措施，这一结论也是由十六位全球卫生法学家达成的共识。有一些国家辩称，即使有遗憾也要保证安全，但实际上旅行限制不会让国家更安全[4-6]，反而可能产生明显的有害影响。从短期看，这些旅行限制阻止了防控物资进入受影响地区，延缓了国际公共卫生应对行动，不利于疫情的防控。且不及时向WHO通报额外卫生措施，削弱了WHO协调全球应对公共卫生突发事件的能力，也妨碍了各国根据《条例》的义务相互问责。从长远来看，这种非法行为会鼓励其他国家的效仿，从而损害了更广泛的世界秩序。如果各国在遵守国际协议方面不能相互信赖，有效的全球治理是难以完全实现的[9]。

问：在应对特定公共卫生风险或PHEIC时，哪些具体的额外卫生措施是可以采取的呢?

　　各缔约国可以根据本国的实际情况，采取一些比WHO建议的类似或更严格的卫生措施。除此之外，《条例》中本身提出了一些额外卫生措施，我们按照执行对象将其分为四类进行了整理，分别针对过境的交通工具、入境的交通工具、货物和旅行者。当应对特定公共卫生风险或PHEIC时，在不违反前述四点要求的前提下，可以启动并执行。

1. 针对过境的交通工具（船舶、飞机、民用卡车、火车、货车）

　　如果有证据表明交通工具舱内存在感染和污染源，相关管理机构应该对交通工具进行适当的消毒、除污、除虫或灭鼠，以保证能够控制公共卫生危害。而当应对特定公共卫生风险或PHEIC时，可执行补充卫生措施，必要时隔离交通工具，以预防疾病传播，并向国家归口单位报告这类补充措施（根据《条例》第27条第1款）。如巴西关于建设检疫隔离区的提案中，要求巴西卫生部门对所有感染新型冠状病毒的患者和携带病毒的物品、行李、交通工具，甚至邮递进行隔离，对疑似感染病毒的人、物品、行李、交通工具展开检疫措施。

　　在一般情况下，缔约国对以下情况不得采取卫生措施：(1) 过境船舶不是来自受染地区(2)不在港口或沿岸停靠的任何船舶（可能来自受染地区） (3) 在该缔约国管辖的机场过境的飞机（可限制飞机停靠在机场的特定区域，不得上下人员和装卸货物）。但应对特定公共卫生风险或PHEIC时，可对这些过境船舶和飞机采取一定的卫生措施（根据《条例》第25条）。科威特港务局建议，从中国直接停靠/停靠最后港口/过境的船舶必须提供声明，说明船上是否有发烧、咽痛、咳嗽或呼吸困难的船员。如果船员存在以上情况，若无检疫机构的批准，这些船舶不能获得上岸许可、离岸下船、提供补给或提供任何其他服务。

2.针对入境口岸的船舶、飞机

　　在正常情况下，各国不应当因公共卫生原因而阻止船舶或飞机在任何入境口岸停靠，不应当出于公共卫生理由拒绝授予船舶或飞机“无疫通行”；特别是不应当阻止上下乘员、装卸货物或储备用品，或添加燃料、水、食品和供应品（根据《条例》第28条）。应对特定公共卫生风险或PHEIC时，可以解除以上禁止性规定。按照新加坡卫生部的要求，所有在过去14天内到访过中国大陆的新访客，将不被允许入境或过境新加坡，这也意味着船员将不被允许在新加坡换班和下地。

3.针对货物

　　在正常情况下，除了活的动物，无须转运的转口货物无需接受规定的卫生措施，也不应公共卫生目的而被扣留（根据《条例》第33条）。但应对特定公共卫生危害或PHEIC时，缔约国主管当局可以解除以上禁止性规定，即在必要时可以对转口货物采取卫生措施，或扣留货物。

4.针对旅行者

　　各国在实行卫生措施时应当给予尊重的态度和保证人权和基本自由的措施对待旅行者，尽量减少这些措施引起的任何不适或痛苦。包括但不限于以礼待人，尊重所有旅行者；考虑旅行者在性别、社会文化、种族或宗教方面所关注的问题；对于需要接受检疫、隔离、医学检查或其它公共卫生措施的旅行者，应该安排提供必要的生活保障（如足够的食品和饮水、适宜的住处和衣服，保护其行李和其它财物，提供必要联络手段、被听懂的语言和其它适当的帮助等），给予适宜的医疗等（（根据《条例》第32条））。

　　依据《条例》第30条，正常情况下，接受公共卫生观察的可疑旅行者如果不构成直接的公共卫生危害，各国应将其预期到达的时间通知入境口岸的主管当局(如果知道的话)，该旅行者将可允许继续国际旅行，并在抵达后向主管当局报告。而当应对特定公共卫生风险或PHEIC时，可以解除以上规定，即可在遵守以上4点要求的前提下，对旅行者的国际旅行加以限制。目前多个国家都对14天内到过中国的旅行者（本国永久居民除外）实施了旅行限制，如澳大利亚、新西兰、美国、新加坡等国拒绝此类旅行者入境。

　　各国在应对特定公共卫生风险或PHEIC时，如有证据表明存在公共卫生危害，为防范疾病国际传播，可对疑似受染者或受染旅行者，管理当局可在个别情况个别处理的基础上，和能够实现的公共卫生目标的前提下，采取干扰性和创伤性最小的医学检查等额外卫生措施（依据条例第23条第2款）。

　　在正常情况下，不得将创伤性医学检查、疫苗接种或其它预防措施作为任何旅行者进入某个缔约国领土的条件。当应对特定公共卫生风险或PHEIC时，可要求旅行者实行医学检查、疫苗接种、其它预防措施或者提供相关证明。如果旅行者本人不同意接受或拒绝提供相关证明，该国可拒绝该旅行者入境。若有证据表明存在危急的公共卫生危害，则该国为控制危害，可根据其国家法规强迫旅行者接受一些防控卫生措施，如隔离、检疫或让旅行者接受公共卫生观察（根据《条例》第31条的规定）。例如，吉尔吉斯斯坦卫生防疫部门对所有来自发生疫情国家的入境旅客（包括经第三国中转入境的旅客）进行体温检测和上呼吸道取样检测，得出检测结果前该旅客须暂时在隔离区等候。

　　目前，截至2月16日，已经有133个国家对中国实施了入境管制措施，数十个国家采取了一定的货物管制措施（入境、货物管制的具体措施见附表）。其中一些风险沟通、监测、患者管理、出入境口岸筛查之类的额外卫生措施，不仅符合WHO的建议和要求，而且能切实有效地控制疫情的跨境传播。但也有一些国家采取的“额外卫生措施”并不合法，世界卫生组织也已经再次呼吁不要采取贸易限制、旅行禁令等与《条例》不符的限制措施。如《COVID-19暴发期间不要违反国际卫生条例》文中所述，现在某些国家采取的非法旅行限制等应对措施并无益于应对当前的PHEIC。现在比以往任何时候都更应该遵守国际法规则，支持《条例》中的规定，支持WHO，并互相支持。

参考文献：

[1] WHO. International Health Regulations, WHA 58.3, 2nd edn[M]. Geneva: World Health Organization, 2005.

[2] TAKAHASHI Y. Proportionality[M]. Oxford: Shelton D (Ed.), Oxford Handbook of International Human Rights Law, Oxford University Press, 2013: 449.

[3] YEUNG J. As the coronavirus spreads, fear is fueling racism and xenophobia. CNN[EB/OL]. (2020-01-31)[2020-2-11]. https://edition.cnn.com/2020/01/31/asia/wuhan-coronavirus-racism-fear-intl-hnk/index.html.

[4] BROWNSTEIN J S, WOLFE C J, MANDL K D. Empirical Evidence for the Effect of Airline Travel on Inter-Regional Influenza Spread in the United States[J]. Plos Medicine, 2006,3(10):e401.

[5] MATEUS A L, OTETE H E, BECK C R, et al. Effectiveness of travel restrictions in the rapid containment of human influenza: a systematic review[J]. Bulletin of the World Health Organization, 2014,92(12):868-880.

[6] POLETTO C, GOMES M, PASTORE Y PIONTTI A, et al. Assessing the impact of travel restrictions on international spread of the 2014 West African Ebola epidemic[J]. Eurosurveillance, 2014,19(42):20936.

[7] WHO. Updated WHO advice for international traffic in relation to the outbreak of the novel coronavirus 2019-nCoV[EB/OL]. (2020-01-27)[2020-2-11]. http://www.who.int/ith/2019-nCoV_advice_for_international_traffic/en/.

[8] WHO. WHO Director-General's statement on IHR Emergency Committee on Novel Coronavirus (2019-nCoV)[EB/OL]. (2020-01-30)[2020-2-11]. https://www.who.int/dg/speeches/detail/who-director-general-s-statement-on-ihr-emergency-committee-on-novel-coronavirus-(2019-nCoV).

[9] HOFFMAN, S. J. The evolution, etiology and eventualities of the global health security regime[J]. Health Policy Plan, 2010,25(6):510-522.

初审：王燕芳

复核：郝元涛

审定发布：韩玲